天津“雙隨機”聯合檢查實踐與啟示

天津市依托2014年10月1日建成開通的天津市市場主體信用信息公示系統，集中全市49個行政機關，歸集了全市87萬企業、個體工商戶、農民專業合作社、律師事務所和部分社會團體的信用信息，包括主體登記、行政許可、行政處罰、業績情況等四大類，共計5013項信息指標。最大限度地歸集信用信息，并予以公示，形成了“覆蓋主體范圍大、參與政府部門全、信用信息門類廣”的市場主體數據庫，為抽取檢查對象奠定了基礎。
在上述基礎上，對市場主體實施了信用風險分類，即依據經營異常名錄、嚴重違法企業名單、行政處罰、監督檢查等信息，根據風險分類標準，對全市市場主體自動進行分類，并根據信息的變化動態調整，分類包括“良好”“警示”“失信”“嚴重失信”4個類別，概括了市場主體守法情況與違法風險，為有針對性地抽查提供了依據。
以《天津市市場監管隨機抽查聯合檢查監督檢查項目目錄》為核心 建立“兩個隨機、自動匹配”抽取機制
2015年，征集全市36個部門的191個大項、526個小項的監督檢查項目，形成《天津市市場監管隨機抽查聯合檢查監督檢查項目目錄》，明確了每個項目的檢查內容、檢查方法、檢查要求和法律依據。收入36個市級行政機關的289名執法人員，394個區縣級行政機關的4388名執法人員形成執法檢查人員數據庫。2016年，對2015年檢查項目目錄進行修訂完善，形成了2016年度天津市“雙隨機”聯合檢查事項清單，合計169個大項，459個小項，涉及行政機關35家。同時，執法人員庫人員數量增至8986人。為切實保證“雙隨機”抽查的公正性、科學性和規范性，排除人為因素干擾，以天津市市場主體聯合監管系統為載體，根據企業的行業分類對市場主體名錄庫、檢查人員名錄庫、隨機抽查事項進行分類，把企業、監督檢查項目、檢查部門和檢查人員串聯起來，形成對應關系。全面實現了一鍵自動隨機抽取企業，一鍵自動匹配相應的檢查部門和檢查項目，同時隨機抽取檢查人員。自動產生的內容固化為“年度聯合檢查項目表”，即“一企一表”。
一企一表、一表共用、數據回填、結果公示嚴格限制聯合檢查監管檢查行為
“一企一表”是獨立生成的個性化表格，表中涵蓋企業基本情況、監督檢查機關、監督檢查項目及子項、監督檢查人員、檢查結果填寫與簽字確認等項目。監督檢查人員共同使用“一企一表”，采取現場檢查的方式，對企業實施檢查。檢查中，檢查人員嚴格依照“一企一表”中載明的檢查項目進行檢查，將檢查結果填寫在表上，并簽名確認。市場主體聯合監管系統具備檢查結果回填和公示、信用風險分類查詢等功能，實現“雙隨機”抽查的自動化和全程可追溯。聯合檢查結束后，各監管部門登錄“聯合監管系統”，回填檢查結果。檢查結果在“聯合監管系統”公示，不同的檢查結果將對企業信用風險分類產生不同的影響。
政府領導、聯合檢查 深入推進全市范圍的聯合檢查
為形成監管合力，在“雙隨機”聯合檢查工作中，天津市政府明確各區政府負有領導責任，各行政執法部門承擔監管主體責任，市場監管委履行牽頭責任。各區縣人民政府負責本行政區域內“雙隨機”聯合檢查的領導工作。市場監管委負責制定總體實施方案、實施“雙隨機”抽取，協調市級行政機關參加聯合檢查、匯總檢查結果等工作。區縣市場監管局負責制定區縣檢查計劃，細化檢查日程，提供后勤保障，組織各部門成立聯合檢查組實施聯合檢查。
天津市“雙隨機”聯合檢查取得了一定成效，其有以下突出特點：一是統一建立“一單兩庫”，覆蓋了較多的行政機關和區縣。二是突出了自動化、規范化與制度化，避免了人為因素和走過場。三是突出了各部門聯合檢查，減少多頭檢查、重復檢查。
在具體操作中，天津市采取先行試點、再全面推開的方式，于2015年4月在濱海新區試點推行“雙隨機”聯合檢查，并取得初步經驗。2015年，該區在信用風險分類為“良好”的企業范圍內，按照1%的比例隨機抽取2511戶企業。2016年對應市場主體信用風險分類實施差異化抽取，尤其是“失信”和“嚴重失信”企業，抽取比例分別為3%和100%，總計共抽取2797戶企業。2015年，聯合檢查總計有36個市屬行政機關和267個區縣部門參加，各區聯查小組共出動869組次，21032人次，1194車次，對2411戶企業進行了檢查，占“雙隨機”聯合檢查應檢戶數的96%，合計檢查項目45166個，其中對3707項發現的問題進行了責令整改，203戶企業被列入經營異常名錄。2016年度“雙隨機”聯合檢查已經結束，檢查結果正在統計。

創新探索

關于隨機抽查事項
《天津市市場主體信用信息管理辦法》和《天津市市場監管隨機抽查聯合檢查暫行辦法》都規定了不適用“雙隨機”抽查聯合檢查的情形：
（一）對礦山開采、建筑施工、危險品生產銷售、道路交通運輸等高危行業和涉及人身財產安全、公共安全、公眾健康安全的消防、食品生產、特種設備、環境保護等領域的監督檢查。
（二）國務院、國家各部委和市人民政府對監督檢查有明確要求的。
（三）投訴舉報企業違法違規行為，依法應當進行監督檢查的。
（四）法律、法規對監督檢查方式有明確要求的。
聯合檢查的制度設計是要求各行政機關通過一次檢查、聯合檢查、現場檢查的方式實施檢查。上述情形有的需要一定的檢查周期，有的需要一定的檢查頻次，有的是法律、法規作出了普查的規定，因此，排除部分領域有一定的合理性。上述做法在形式上與國務院“隨機抽查方式要在各執法監管領域、各行政機關實現全覆蓋”的要求有所差異。
關于抽查的比例和頻次
國務院要求“根據當地經濟社會發展和監管領域實際情況，合理確定隨機抽查的比例和頻次”。天津市開展“雙隨機”聯合檢查對頻次設定為每年度一次。在比例設定上，注重運用信用風險分類。2015年，對“警示”以上風險較大的企業加強監管，對信用風險分類良好的企業降低檢查比例，從“良好”類別的企業中抽取了1%。2016年，加大對信用風險分類較差企業的抽查力度，采取階梯比例實施了抽取。但總體上看，聯合檢查的抽取量與“雙隨機、一公開”機制設計的抽取量有較大的差距。
在結果運用方面，天津“結果回填、信息公示”的做法與國務院要求比較一致。
天津做法的優點與不足
天津做法的初衷是減少檢查次數，減輕企業負擔。從2015、2016兩年的實踐看，聯合檢查的優點在于：一是各部門在統一組織下聯合檢查，規范了檢查行為，減少了檢查的隨意性；二是各部門在聯合檢查的同時，也對企業實施了聯合服務；三是聯合檢查對部分監管力度不足、監管意識淡薄的部門起到了一定促進作用。但是不足也比較明顯：一是參加檢查的部門和人員眾多，組織協調工作難度大，行政成本高；二是各部門的檢查內容和進度不一，影響檢查效果；三是聯合檢查的地位并未明確，聯合檢查與各部門日常檢查不存在替代關系，存在一定行政風險。
綜上所述，筆者認為天津做法更關注多部門聯合，通過統籌建立聯合檢查事項清單，實現統一行動、一次抽取、一次檢查。而國務院相關要求更側重于各行政機關在各自領域深入推廣“雙隨機、一公開”機制，通過制定并實施聯合抽查計劃，實現對同一市場主體的多個檢查事項的一次性檢查。

建議和啟示

明確幾個關鍵問題
明確隨機抽查事項清單范疇。國務院相關文件明確提出隨機抽查事項，要達本部門市場監管執法事項的70%以上、其他行政執法事項的50%以上，力爭2017年實現全覆蓋。但對于市場監管執法事項與其他行政執法事項的范疇至今未有明確要求。從目前國務院各部委公布的隨機抽查事項清單看，依據參差不齊，內容詳略不一。在各地落實與細化隨機抽查事項清單的過程中已經出現了內容不一致的問題。同時，抽查事項與各地梳理的權責清單、行政處罰清單等的關系也不明確，內容互有交叉競合，給地方開展“雙隨機”工作造成了一定困難。
明確檢查對象的概念。國務院要求在所有的執法監管領域實施“雙隨機”抽查，隨機確定檢查對象。同時，國辦發【2015】58號文件提出“通過搖號等方式，從市場主體名錄庫中隨機抽取檢查對象”。《工商總局關于新形勢下推進監管方式改革創新的意見》也要求“省級工商部門依托國家企業信用信息公示系統建立檢查對象名錄庫”。從上述要求看，檢查對象被定位為市場主體、事業單位、政府機構等組織。但是在監督執法中，檢查對象不僅包括市場主體，還包括商品、產品、生產設備、生產工藝等，甚至包括檔案管理、政府資金使用等非生產經營行為。海關總署在深化全國通關監管“雙隨機”工作的有關要求中明確提出，海關的“雙隨機、一公開”是指各級海關在貨物或物品進出口、加工貿易、稅金征繳等監管過程中“隨機抽取檢查對象”，“隨機選派執法檢查人員”，并且“隨機抽查的情況和查處的結果及時向社會公開”。海關把“雙隨機”通俗地解釋為，需要開箱查驗的貨物以及負責查驗的有關人員，也就是“查誰”和“誰查”都由計算機隨機選定，通關流程完全公開透明。根據《中華人民共和國海關進出口貨物查驗管理辦法》，抽取的貨物可能涉及進出口貨物收發貨人或者其代理人、存放貨物的海關監管場所經營人、運輸工具負責人等市場主體。這種情況并不是特例，質監系統對特種設備的監管、食藥監系統對藥品醫療器械的監管、環保部門及住建部門對在建項目的監管都有類似情況。因此，把檢查對象僅定義為市場主體并不周延，需要在今后的工作實踐中規范和完善。
明確“雙隨機”抽查與日常監督檢查之間的關系。國辦發【2015】58號文件提出“法律法規規章沒有規定的，一律不得擅自開展檢查”的原則要求，并要求“不斷提高隨機抽查在檢查工作中的比重”?！半p隨機”抽查作為監管方式的創新，要發揮出最優作用，迫切需要從頂層進行法律制度設計。
明確聯合檢查與部門獨立隨機抽查的關系。按照國務院的要求部分部委相繼出臺了隨機抽查的文件規定，市場主體庫范圍、抽查頻次、檢查內容有所差別，程序不一、要求各異。天津的實踐偏向各行政機關的聯合檢查，但聯合檢查的制度設計也導致了參與的行政機關數量和檢查領域的覆蓋面存在一定局限。按照國辦發【2015】58號文件提出“探索開展聯合抽查”以及“對同一市場主體的多個檢查事項，原則上應一次性完成”的要求，如何協調兩者之間的關系，需要進一步探索。
確定三個基本原則
“雙隨機”為常態，其他檢查方式為例外。除法律法規對檢查方式有專門要求的或者接投訴舉報檢查外，一律采取“雙隨機”抽查的方式實施檢查。讓“雙隨機”抽查成為行政執法檢查的主要方式。
統一要求，分級檢查。各行政監管部門要明確本領域“雙隨機”抽查要求，包括檢查內容、檢查方式和檢查頻次等。檢查的具體實施可以根據監管需要，分為省、地（市）、縣、鄉（鎮）等層級，建立以屬地檢查為主的檢查機制。
橫向聯合，協同監管。各領域“雙隨機”抽查必須加強橫向聯合，否則可能造成新的多頭檢查。因此，在符合監管規律，加強各領域的協同監管，提高監管效能的同時，要減少對企業的干擾，減輕企業負擔。
把強化主體責任作為重要目標
企業是其生產經營行為的第一責任主體。企業的主體責任能否依法履行到位，直接關系到人民群眾人身、財產安全和公共安全。要將隨機抽查項目清單與企業主體責任清單相結合，加強對企業落實主體責任的監督檢查。將企業主體責任落實情況作為“雙隨機”聯合檢查的重要內容，對企業依法依規應當履行的預防、管理、報告、救援、賠償等方面的責任落實情況實施重點檢查。通過隨機抽查，進一步明晰企業主體責任和政府監管責任的關系和邊界，引導企業自覺履行法定義務，規范生產經營行為，有效降低監管風險。
加強落實在探索中進一步完善“雙隨機、一公開”監管機制
不斷細化和完善檢查事項清單。各部委相繼出臺的“隨機抽查事項清單”，有的只是提出了梳理清單的基本原則，有的清單比較宏觀。若進入實際操作的層面，需要各地根據地方實際情況依職責、依法規進行細化與完善。既可以增加地方法規規定的檢查事項和監管實際需要的檢查內容，又要滿足“雙隨機”抽查的要求，對檢查事項的內容、標準、層級等進行細化。這項工作不可能一蹴而就，必然要隨著工作的深化、形勢的發展動態調整。
分別建立各監管領域的“兩庫”。各監管領域內容不同，專業存在差異，應當適應執法檢查的需要，建立執法檢查人員庫和檢查對象庫。必須做到監管范圍明確、底數清、情況明，有的放矢，履職盡責。
建設共享共用的“雙隨機”抽查系統。以綜合監管為導向，以信息化為基礎，建設“監管全覆蓋、全程可追溯、即時可維護、數據全聯通”的“雙隨機”抽查系統。各行政機關既可獨立對本監管領域實施“雙隨機”抽查，又可通過信息共享實現聯合檢查。各行政機關檢查結果統一回填到一個系統，歸集到市場主體名下，形成完整的檢查記錄，為大數據分析、風險防控提供翔實的資料。